Cada 8 de septiembre se presenta uno de los documentos más importantes para las finanzas públicas del país, el Paquete Económico, un conjunto de propuestas que define, por un lado, cuánto dinero espera obtener el gobierno y de dónde provendrá y, por otro, cómo pretende gastar esos recursos durante el siguiente año; informa MILENIO.
De acuerdo con el Gobierno de México, el Paquete Económico reúne los proyectos legislativos que el Ejecutivo presenta al Poder Legislativo en materia de política hacendaria, ingresos y egresos.
Su elaboración comienza mucho antes de que los documentos lleguen al Congreso y está vinculada con todo el ciclo presupuestario: planeación, programación, presupuestación, ejercicio, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas.
Su elaboración comienza meses antes y parte de una pregunta básica: ¿cuánto dinero tendrá el gobierno para operar el próximo año y cuánto de ese dinero ya está comprometido?
La respuesta depende de una cadena de estimaciones sobre crecimiento económico, inflación, tipo de cambio, petróleo, recaudación, deuda y gasto público.
Primero: se calcula cómo estará la economía
El punto de partida es el escenario macroeconómico, de acuerdo con Oscar Ocampo, director de desarrollo económico del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), explicó en entrevista con MILENIO que el primer entregable importante son los Precriterios Generales de Política Económica, que se presentan en abril del año anterior.
Ahí, Hacienda hace una primera fotografía de lo que espera para la economía: crecimiento, inflación, tipo de cambio, precio del petróleo, exportaciones petroleras, déficit y otras variables.
Ese escenario posteriormente se revisa y se afina conforme avanza el año, hasta llegar a los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) que acompañan al Paquete Económico.
Ocampo señaló que esta etapa corresponde a la planeación en la que la Secretaría de Hacienda establece el marco macroeconómico y los techos preliminares de gasto, alineados con el Plan Nacional de Desarrollo (PND).
Es decir, antes de decidir cuánto gastará el gobierno, tiene que establecer bajo qué escenario económico está haciendo sus cuentas.
Segundo: ¿cuánto dinero se va a recaudar?
Con las estimaciones económicas como punto de partida, Hacienda calcula los ingresos que podría obtener el gobierno federal.
Ocampo explicó que, actualmente, las finanzas públicas dependen esencialmente de la recaudación tributaria. Por eso, una parte central de la construcción del paquete consiste en estimar cuánto crecerán los ingresos por ISR, IVA y otros gravámenes, además de derechos y otras fuentes de recursos.
La Ley de Ingresos de la Federación (LIF) concentra esta parte del paquete, por lo que destacó que los ingresos públicos no se limitan a los impuestos, ya que el gobierno de México contempla también:
-Cuotas y aportaciones de seguridad social
-Contribuciones de mejoras, derechos, roductos, aprovechamientos, ingresos por venta de bienes y servicios
-Participaciones y aportaciones
-Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas
-Ingresos derivados de financiamientos
En paralelo, pueden plantearse modificaciones fiscales mediante la llamada Miscelánea Fiscal, que puede incluir cambios a la Ley del Impuesto sobre la Renta, la Ley del Impuesto al Valor Agregado, la Ley Federal de Derechos y el Código Fiscal de la Federación.
En esta fase, la Secretaría de Hacienda intenta responder ¿cuánto dinero vamos a tener el próximo año?
Una vez que se tiene una estimación de ingresos, el gobierno tiene que determinar cuánto puede destinar a gasto público y no puede simplemente decidir gastar todo el dinero donde quiera.
De acuerdo con Ocampo, una parte importante del presupuesto está prácticamente fuera del margen de decisión del gobierno porque corresponde a obligaciones que deben cubrirse, los cuales consisten en:
- El primer gran componente es el servicio de la deuda: los intereses y obligaciones financieras tienen que pagarse.
- El segundo son las pensiones.
- El tercero son las participaciones a los estados, que forman parte del funcionamiento del pacto fiscal.
Además, agregó que existe un cuarto componente que, aunque tradicionalmente no se consideraba dentro del gasto rígido, hoy tiene una relevancia creciente: el gasto social con respaldo constitucional.
El resultado es que una parte considerable del presupuesto queda comprometida antes de que el gobierno pueda discutir nuevas prioridades.
Ocampo estima que, bajo la definición tradicional de espacio fiscal, alrededor de 38 por ciento del gasto quedaría disponible para moverse.
Pero esa cifra todavía puede resultar engañosa, porque dentro de ese margen hay gastos que, en la práctica, tampoco son fáciles de recortar.
Salud, educación y seguridad también ponen límites
Después de cubrir deuda, pensiones, participaciones y gasto social, todavía están las funciones básicas del Estado, la salud, educación y seguridad no son rubros que puedan reducirse significativamente sin consecuencias.
Por ello, Ocampo explicó que el margen de maniobra real termina siendo mucho menor de lo que podría sugerir una simple resta entre ingresos y gastos comprometidos.
¿Por qué la inversión termina siendo la variable de ajuste?
Cuando el gobierno necesita reducir el gasto, uno de los pocos espacios donde puede encontrar margen es la inversión, aunque Ocampo señaló que recortar inversión tiene un costo.
Además, señaló que la infraestructura: una línea de transmisión eléctrica puede facilitar la instalación de un parque industrial; una carretera puede reducir los costos para transportar mercancías y facilitar nuevas inversiones.
Por eso, reducir inversión puede ayudar a cuadrar las cuentas en el corto plazo, pero también puede limitar la capacidad de crecimiento de la economía en el futuro.
“Sin inversión pública puede ser más difícil crecer; sin crecimiento puede ser más difícil generar ingresos suficientes para aumentar la inversión”, dijo.
Según Ocampo, el gasto social ya llegó a superar al gasto de inversión, una señal de cómo se ha modificado la estructura presupuestaria federal.
¿Quién aprueba qué?
De acuerdo con el gobierno federal, en las aprobaciones hay una diferencia importante entre ingresos y gasto, donde la Ley de Ingresos pasa por ambas cámaras.
La Cámara de Diputados tiene como fecha límite el 20 de octubre para aprobarla. Después, el Senado tiene hasta el 31 de octubre para avalarla.
El Presupuesto de Egresos, en cambio, es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, por lo que tienen hasta el 15 de noviembre para aprobarlo.
Una vez aprobados, el Ejecutivo debe publicar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos en el Diario Oficial de la Federación dentro de los siguientes 20 días naturales.
Después, dentro de los siguientes 20 días naturales a la publicación del PEF, el Ejecutivo debe enviar a la Cámara de Diputados sus tomos y anexos.
La ruta oficial, por tanto, es:
-1 de abril: escenarios económicos, objetivos, programas prioritarios y montos.
-30 de junio: estructura programática y avances físicos y financieros de programas y proyectos.
–8 de septiembre: presentación del Paquete Económico.
–20 de octubre: fecha límite para que Diputados apruebe la Ley de Ingresos.
–31 de octubre: fecha límite para que el Senado apruebe la Ley de Ingresos.
–15 de noviembre: fecha límite para que Diputados apruebe el PEF.
-20 días naturales después: publicación de la LIF y el PEF.
-20 días naturales después de publicado el PEF: entrega de tomos y anexos a la Cámara de Diputados.
También importa qué tan creíble es el escenario utilizado para construir todo el presupuesto.
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